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發揮區域戰略疊加效應 促進區域經濟協調發展
《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》明確指出，“優化區域經濟布局，促進區域協調發展”。黨的十八大以來，區域協調發展的理念、戰略和政策體系不斷豐富完善，我國區域協調發展取得歷史性成就、發生歷史性變革。區域協調發展是中國式現代化的內在要求。“十五五”時期，要發揮區域戰略疊加效應，增強區域發展協調性，促進區域聯動發展，縮小城鄉區域間人民生活水平和經濟發展水平差距，構建優勢互補、高質量發展的區域經濟布局和國土空間體系。
發揮區域戰略疊加效應，創建區域戰略和空間規劃體系
習近平總書記指出，“我國幅員遼闊、人口眾多，各地區自然資源稟賦差別之大在世界上是少有的，統籌區域發展從來都是一個重大問題。”新中國成立以來，以區域戰略統籌區域發展是治國理政的基本方式。改革開放之前，協調沿海和內陸的發展關系、按照六大經濟區各自建成基本完整相對獨立的工業體系等是區域戰略的基本內容，在調整東部沿海地區工業經濟高度集中、促進內陸地區工業基地和工業城市建設中發揮了重要作用。改革開放取得偉大成就，同貫徹鄧小平同志制定的“一部分地區有條件先發展起來，一部分地區發展慢點，先發展起來的地區帶動后發展的地區，最終達到共同富裕”的區域戰略是分不開的。
解決區域經濟合理布局問題是我國在全面實現小康社會的經濟發展階段的主題。新時代區域協調發展戰略、區域重大戰略、主體功能區戰略、新型城鎮化戰略等接連推出、深入實施、持續優化，區域戰略科學內涵不斷豐富、戰略內容越來越多樣化。習近平總書記指出，“黨的十八大以來，我們實施了一系列區域協調發展戰略、區域重大戰略、主體功能區戰略等，為構建新發展格局、推動高質量發展發揮了重要支撐作用。”遵循全體人民共同富裕的根本宗旨，突出在全國“一盤棋”中發揮地區比較優勢，強化經濟、社會、文化等多維度融合，成為新時代區域協調發展的新理念和新目標。
黨的二十屆三中全會提出“完善實施區域協調發展戰略機制”。2024年中央經濟工作會議首次提出“發揮區域協調發展戰略、區域重大戰略、主體功能區戰略的疊加效應”。《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》再次明確“發揮區域協調發展戰略、區域重大戰略、主體功能區戰略、新型城鎮化戰略疊加效應”。運用區域戰略推動區域協調發展進入嶄新的發展階段，區域戰略疊加聯動是從戰略體系的高度、從更高層面和全局上來謀劃區域協調發展，增強區域協調發展戰略的系統性、整體性、協同性，這將更加有利于優化重大生產力布局，發揮重點區域增長極作用。
實現高質量的區域協調發展，必須建立與之相匹配的空間治理體系，包括區域戰略體系、法律與空間規劃體系、區域政策體系等核心內容，完善政府、市場、社會組織有機配合的空間治理模式，健全公平與效益并重、政府調控與市場優化配置并重、問題與目標并重、約束與激勵并重、局部與整體發展并重的具有中國特色的空間治理體系，其中，區域戰略體系具有引領地位，是空間治理體系中的上層建筑和上位遵循。
發達地區加快發展新質生產力，欠發達地區加快培育新經濟增長點，增強區域發展協調性
全體人民共同富裕是中國式現代化的本質特征，區域協調發展是實現共同富裕的必然要求。新時代以來，習近平總書記深刻認識和準確把握區域經濟發展基本規律和區域發展格局演變的基本趨勢，為塑造區域發展新格局掌舵領航。根據自然條件和經濟規律，合理引導生產力在國土空間上布局，使自然條件不同的區域按照主體功能區定位推動發展。
習近平總書記指出，“我國經濟發展的空間結構正在發生深刻變化，中心城市和城市群正在成為承載發展要素的主要空間形式。”中心城市和城市群是我國相對發達的城市化地區，要提升城市化地區的主體功能定位，建立與之相適應的政策體系。政策應以提升創新和產業空間融合程度、引領新質生產力向城市群都市圈和中心城市集中布局為指向。依托業已形成的科技創新能力和雄厚經濟基礎，在京津冀、長三角、珠三角、成渝、長江中游城市群地區，進一步匯聚全球創新要素，加快培育未來產業，完善戰略性新興產業，打造全國新質生產力布局和參與全球競爭的高地。依托臨近發達地區的區位優勢和傳統產業基礎，在山東半島、中原、粵閩浙沿海、關中平原、北部灣都市圈地區，著力改善投資和營商環境，積極承接發達地區產業轉移，優化提升傳統加工制造業，集中布局先進裝備制造業，打造全國推進新型工業化的重點區。依托自然資源稟賦和“一帶一路”開放前沿的戰略區位優勢，以蘭州、西寧、烏魯木齊、喀什、拉薩、昆明等中心城市為主，加快發展新能源、新材料等優勢產業和對外貿易相關產業，培育壯大高原生物資源和特色農副產品深加工等特色產業，打造我國區域經濟新增長極。依托國防工業基礎，在成渝、關中、遼中南、山西中部城市化地區，激發國防科技資源活力，加快發展軍民融合產業，積極承接產業備份，打造軍民融合發展先行示范區。
對于廣大的中西部欠發達地區的發展，習近平總書記強調，“要堅持把發展特色優勢產業作為主攻方向，因地制宜發展新興產業，加快西部地區產業轉型升級。”區域經濟布局政策創新的重點，其一是推進資源利用型產業布局重心西移，其二要實現綠水青山就是金山銀山的科學轉換。繼汽車和房地產之后，我國全民消費結構升級走向大旅游產業，大旅游的特點是多樣性大尺度的自然體驗、以綠色為本底的人與自然和諧共生的文體休閑、展示自然奧秘和人文魅力的地球人居環境學習、以自駕為主要交通方式且具有較長時間段的觀光周游，毫無疑問，我國目前的欠發達地區是重要的空間載體。實現“雙碳”目標，廣大的中西部欠發達地區是進行新能源建設的重要基地，特別是從資源稟賦、地理位置和建設空間條件看，具備風光水核﹢傳統化石能源等能源復合基地建設的組合條件優勢，能夠成為“雙碳”生產方式和生活方式轉型的重點區域，為發達地區騰出更多的環境空間和發展空間。隨著供給鏈安全性需求的增強，欠發達地區有利于戰略資源的勘探開發及其依托戰略資源的粗加工體系建構。現代生物產業和生態產業是最重要的未來產業，目前的欠發達地區無疑是產業的資源供給和產品使用市場的重要區域。
依靠科技創新的驅動和聯動，優化重大生產力布局，促進發達地區和欠發達地區共同富裕
科技創新既要破解我國產業經濟現代化的新動能問題，適應我國經濟發展水平在全球產業鏈位置前移的需要；也要助力扭轉我國的經濟發展方式，適應勞動生產率和勞動收入水平提高的需要。同時，既要驅動新質生產力布局和引導新型工業化進程，在發達地區著力以增量實現新質生產力的集聚發展，在欠發達地區基于相對比較優勢特色產業鏈走新型工業化道路；還要通過科技創新合作、援助與聯動解決我國目前存在的區域之間顯著的科技創新能力差距問題，適應欠發達地區科技創新能力薄弱而培育新經濟增長點對科技創新的旺盛需求。總之，面向實現中國式現代化，發展新質生產力和培育新經濟增長點，促進發達地區和欠發達地區的協調發展，都要依靠科技創新的驅動和聯動。
一方面，圍繞集聚新質生產力，激活并最大程度發揮發達地區科技創新能動性。在發達地區內部也存在著不同的科技創新推動新質生產力發展的模式。京津冀世界級城市群，應該以國家科技創新力量為主體，在搶占全球科技創新高地、引領我國建設科技強國的同時，支撐區域經濟發展。粵港澳大灣區，則應以高新技術企業創新為主體，補齊人才培養和科技創新鏈條的短板，滿足區域經濟發展對科技創新的急迫需求。長三角、長江中游城市群，則要充分發揮國家科技創新力量和企業創新的雙主體作用。我國早年在東北老工業基地和三線地區（包括成渝、關中等）形成的以企業為主體的科技創新體系，必須結合國有經濟的重新定位和國之重器制造業、國防工業的重塑，激活東北老工業基地和三線地區科技創新力量活力。
另一方面，針對欠發達地區培育新經濟增長點，聚焦發達地區和欠發達地區之間的科技創新能力的差異性，發揮科技創新的驅動和聯動作用。近些年來，與我國區域經濟發展水平差距相比，我國發達地區和欠發達地區科技創新水平區域差距更大。這已經成為在科技創新驅動發展的新征程上，實現區域協調發展的最大瓶頸。為了使欠發達地區在中國式現代化建設中不掉隊、不拖后腿，既要著力圍繞地方特色經濟發展方向，培養科技創新力量；更為重要的是創建區域間科技創新的合作新機制，利用行政力量，在國家創新“一盤棋”中破解欠發達地區創新驅動力問題。發揮體制優勢，在欠發達地區有條件的地點前瞻性配置戰略性科技資源。適應市場規律，借用經濟杠桿增強欠發達地區在解決特色科技問題方面的創新能力。欠發達地區科技創新的重點應放在資源優勢如何轉變為產業優勢的科研領域，立足能源和礦產資源、生物資源及空間資源等，面向新材料、新能源、大健康和生物工程，以及軍民融合等方向，用投入、項目、待遇等經濟手段，促進欠發達與發達地區科技創新的聯動發展。
在區域戰略疊加中，應充分體現主體功能區戰略的“全局性”和“基礎性”價值
在區域戰略融合疊加中，應充分體現主體功能區戰略的“基礎性”和“全局性”這兩個突出的戰略價值。習近平總書記指出：“促進區域發展，要更加注重人口經濟和資源環境空間均衡。既要促進地區間經濟和人口均衡，縮小地區間人均國內生產總值差距，也要促進地區間人口經濟和資源環境承載能力相適應，縮小人口經濟和資源環境間的差距。”主體功能區戰略貫徹人口經濟和資源環境空間均衡是其戰略的“基礎性”價值，即以資源環境承載力為基本條件、對各地在全國“一盤棋”中的主體功能進行定位。而實現地區經濟和人口均衡則是主體功能區戰略的“全局性”價值所在，即在全國國土空間開發保護總體格局中，對城鎮化、生態安全屏障和農產品主產區的戰略格局的統籌謀劃，分類實施人口和經濟的合理布局。
習近平總書記強調，“我國960多萬平方公里的國土，自然條件各不相同，定位錯了，之后的一切都不可能正確。要加快完善基于主體功能區的政策和差異化績效考核，推動各地區依據主體功能定位發展。”21世紀初的10年間，我國一些地方不顧資源環境條件、盲目追求經濟增長速度，空間開發無序、空間結構失衡問題嚴重。主體功能區戰略的實施，一方面轉變了“發展理念”，以資源環境承載力為核心指標，創新主體功能區分類體系和管控機制，引導各級領導干部樹立因地制宜、人與自然和諧共生的價值觀，全社會尊重自然、順應自然的理念已蔚然成風。另一方面完善了“調控途徑”，黨的十八大把“空間結構”置于建設資源節約和環境友好型社會之首，通過主體功能區規劃從國家尺度上確定了城市化空間的最大開發強度和農業生產空間的耕地保護底線，從地方尺度上矯正了以往“重生產、輕生態、弱生活”的空間格局失衡偏差，扭轉了盲目無序過度的國土開發進程。
習近平總書記強調“一張藍圖繪到底”，這是治理體系和治理能力現代化的基本要求。主體功能區填補了我國長期缺失規劃期10年以上的保護與開發布局藍圖這一空白，主體功能區戰略確定構建“三大戰略格局”，即：“兩屏三帶”生態安全屏障、“兩橫三縱”城市化戰略格局和“七區二十三帶”為主體的農業戰略格局。習近平總書記強調：“全國主體功能區規劃對城鎮化總體布局做了安排，提出了‘兩橫三縱’的城鎮化戰略格局，這是全局、大局，要一張藍圖干到底，不要‘翻燒餅’。”“三大戰略格局”已經成為美麗中國建設的空間基本形態，主體功能區在區域戰略體系中作為頂層設計和總體統籌的戰略價值得到充分體現，為黨的十八大以來形成國土空間戰略格局、夯實生態屏障體系、優化城市化布局發揮了關鍵作用。
中國式現代化給主體功能區戰略賦予新的科學內涵。習近平總書記強調：“要根據主體功能區定位，著力塑造要素有序自由流動、主體功能約束有效、基本公共服務均等、資源環境可承載的區域協調發展新格局。”主體功能區戰略應遵循人口經濟與資源環境相協調、經濟社會生態效益相統一的原則，全面承載經濟發展和生態環境保護大戰略的功能定位。要加快主體功能區戰略方向轉型，從側重塑造安全格局走向支撐高質量發展。要豐富和提升主體功能區戰略內涵，實現高質量發展和高品質安全良性互動的空間統籌。
（作者樊杰系全國政協常委，中國科學院科技戰略咨詢研究院學術委員會主任、地理科學與資源研究所研究員）
